行業動態

李健:形成一套科學、規范、高效的通航監管機制

發布時間:2018-5-4文字:[小] [中] [大]打印本頁

中國民用航空局副局長 李健

  當前,進一步深化“放管服”改革是民航系統學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想、黨的十九大和“兩會”精神的一個重要任務。對通用航空領域來說,我們要始終堅持發展為了人民的理念,加大改革力度,堅決破除要素市場化配置障礙,不斷優化營商環境,進一步激發市場主體活力,促進通用航空高質量發展。

  一、提高政治站位,充分釋放通用航空對國民經濟和國防建設的巨大潛力

  發展通用航空是轉變發展方式的重要途徑,是優化經濟結構的重要領域,是轉換增長動力的重要抓手,對促進我國經濟高質量發展具有積極作用,要從服務國家現代化經濟體系、保障國家安全、促進民航強國建設的高度,重視通用航空發展。

  通用航空是我國經濟發展新的增長點。黨的十九大提出,我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。通用航空是我國改革開放以來極少數沒有充分放開發展的產業,具有產業鏈條長、服務領域廣、帶動作用強等特點。國際經驗表明,通用航空產業投入產出比為1∶10,就業帶動比為1∶12。中等收入群體是支撐通航產業發展的中堅力量,一個國家或地區人均GDP突破6000美元,國民對通用航空的需求就開始明顯爆發。目前我國中等收入群體人數已達3.5億~4億人,遠超美國的9200萬人。2013年我國人均GDP已超過6700美元,去年則達到8800多美元,但我國通航產業一直沒能迎來所謂的“井噴”式發展。這與我國作為全球第二大經濟體以及旺盛的社會需求不匹配、不適應。近年來,為了促進通用航空發展,國家先后出臺了一系列政策措施。2015年10月,黨中央在“十三五”規劃建議中,將通用航空與鐵路、公路等并列為國家基礎設施網絡之一;2015年11月,國務院在關于積極發揮新消費引領作用的重要文件中,將通用航空視為推動經濟發展的新供給新動力;2016年5月,國務院辦公廳出臺《關于促進通用航空業發展的指導意見》,將通用航空產業定位為國家戰略性新興產業;今年政府工作報告要求民航落實鼓勵民間投資政策措施,推出一批有吸引力的項目,使民間資本進得來、能發展。可見,黨中央、國務院對通用航空的發展越來越重視,對通用航空的定位越來越高,對通用航空的要求也越來越具體。

  通用航空是維護國家安全的重要保障。黨的十九大提出,要堅持總體國家安全觀,實施軍民融合發展戰略。通用航空具有潛在的軍事價值和準軍事性質,是構建一體化的國家戰略體系和能力的重要組成部分。通用航空是國家戰略投送能力的重要支撐,發展通用航空是加強戰略投送力量建設、維護國家安全和發展利益的重要舉措。美國發達的通用航空產業為其儲備了大量準軍事飛行人員和戰略投送力量,在第一次海灣戰爭中,美國政府征用的民用飛機向海灣地區運送的人員和物資數量,分別占到總數的2/3和1/4。通用航空在應急救援方面具有獨特優勢。在“5·12”汶川地震救援中,民航先后出動飛機428架,實施救援飛行8277架次,轉運和空投救災物資22543噸,轉運傷員和災民66728人次,通用航空發揮了不可替代的重要作用。航空醫療救援是現代化醫療體系的重要組成部分,被稱為“最高效的救援方式”。目前發達國家大多建有完善的航空醫療救援體系,德國的直升機空中救援15分鐘能到達國內任何一個地方;美國的航空醫療救援覆蓋了全美60%的洲際公路網絡,能夠為其境內84.5%的人口提供20分鐘抵達現場的服務保障。截至2017年底,我國高速公路總里程達13.65萬公里,汽車保有量達2.17億輛,分別位居世界第一、第二,雖然近年來道路交通事故降幅明顯,但依然高發、頻發,道路交通應急援助救護需求非常迫切。當前我國航空醫療救援還處于萌芽狀態,救援飛行力量和機隊規模都很小,沒有發揮應有的作用,這些都是需要加快補齊的突出短板。

  通用航空是民航強國建設的重要內容。實現民航強國是我國民航發展的戰略目標。通用航空作為民航“兩翼”之一,是民航強國建設不可或缺的重要內容。在民航強國八個基本特征中,“具有功能完善的通用航空體系”是一項重要指標,也是民航重要工作任務。當前,我國民航“兩翼”存在嚴重的結構性不平衡。經驗表明,在航空產業鏈完整的大國,合理的通用航空規模約占到航空業整體的10%~15%,通航飛行總量占到民航飛行總量的50%以上,但2017年,我國通航飛行總量不到運輸飛行總量的8%。我國通航產業內部也存在嚴重結構性不平衡,2017年我國通航飛行總量中,訓練飛行占75%、生產作業飛行占13%、商務飛行占11%、私人和娛樂飛行只占1%,這同全球60%的通航飛行總量是直接服務于交通出行、運動娛樂以及醫療救援等形成明顯對比。去年10月份以來,民航局牽準通航“放管服”改革的牛鼻子,先后出臺了60余項改革政策措施,著力破除制約我國通航發展的體制機制性障礙,進一步激發了通航發展活力,更好地滿足了人民群眾對通用航空的需求,取得明顯成效。2017年,我國通航飛行83.7萬小時,在冊通用航空器2297架,通航機場81個,通航企業365家,同比分別增長9.5%、9.6%、14.1%、14.1%。今年一季度,我國新增頒證通用機場24個,相當于此前歷年累計通用機場頒證總量的30%;通航飛行小時同比增長17.8%,其中1月份同比增長高達91.1%,呈現強勁增長態勢。

  總之,民航局作為行政主管部門,必須進行自我革命,刀刃向內,以壯士斷腕的精神和堅韌不拔的毅力,來一次思想上的大解放,認識上的大升華,措施上的大變革。

  二、加強制度建設,建立一套獨立、完整、適用的通航法規標準體系

  “小智治事,大智治制”。制度建設是管根本、管全局、管長遠的。世界通用航空強國的經驗表明,健全、完善、適用的法律法規體系是通用航空產業持續、健康、快速發展的制度保障。建立獨立的通航法規標準體系是今年民航工作會議布置的重要任務。要堅持“放管結合、以放為主、分類管理”,加快完善通航法規標準體系的頂層設計。

  要遵循“分類管理”的原則。分類是精準監管的基礎。通用航空具有服務領域更為廣泛、運行類別更加多樣、運行環境更加復雜的特點,必須下決心徹底把通用航空相關規定從現有規章體系中剝離出來。要把對“通用航空與運輸航空、經營業務與自用業務、載客經營與非載客經營”實施分類管理的原則,貫穿到通航法規標準體系設計的全過程。要完善已經分開的法規標準。目前,在機場使用許可、機場安全保衛等方面,已將運輸與通用徹底分開;在《通用機場分類管理辦法》中,按照機場是否對公眾開放采取差異化管理;在通用航空經營許可管理方面,將之前按注冊資本額度分類,改為按作業特點和性質分類,都體現了分類管理的思想。要加快出臺《關于通用航空分類管理的指導意見》,使之成為指導構建通用航空分類管理體系的基礎性文件,保持“分”的原則和方向。

  要突出“以放為主”的導向。法規標準要求過嚴會制約甚至扼殺一個產業的興起和發展,因此必須以放為主。簡政放權要堅決革除不合時宜的陳規舊制,打破不合理的條條框框,砍掉束縛企業發展的繁文縟節,能放開的堅決放開,能取消的盡量取消,直接放給市場和企業。要列出問題清單,對一些規章標準進行修訂或解釋,采取進一步“放”的措施,做到“松綁減負”。要加強“放”的系統性、協同性,重點聚焦通用航空短途運輸必須包機運行、非經營性通用航空活動需要登記核準、不接受私人飛行計劃申請、通航人員辦理機場通行證比較難等方面問題,進一步放寬或簡化相關要求和程序,保持“放”的節奏和定力。

  要把握好“放管結合”的尺度。為政之善,莫過于公正。“放”是為了促進權力公平、機會公平、規則公平,增進人民福祉。但是“放”絕不是讓通航放任自流,什么都放手不管。該管的一定要管好,不該管的絕不能管,亂作為的該問責就問責。要重點完善那些“灰色地帶”,及時予以健全或明確,表面上是“管起來”,其實是一種“放”。“放”要以確保安全為前提,政府放松監管后,通航企業將有更大的自主權,要狠抓安全生產責任,堅守住規章底線和誠信紅線,不斷強化基層基礎基本功建設。在“放”的過程中,要提供高效優質服務,著力提高服務效率、供給效率和辦事效率。

  總之,“放”要“簡”字當頭,“管”要“公”字為本,“服”要“優”字為先。

  三、加大改革力度,形成一套科學、規范、高效的通航監管機制

  健全適用的法規標準體系與規范高效的行業監管機制,二者相輔相成,不可偏廢。科學、規范、高效的通航監管機制是民航治理能力和綜合實力的重要標志,要在職責邊界、流程標準和服務效率上下功夫。

  要盡快厘清通航監管職責邊界,重點解決監管范圍問題。監管職責邊界不清導致過度監管,是制約通航發展的重要阻礙。要劃清職責,在全行業推廣以監管事項庫為基礎的監管模式調整改革五項措施,編制“行政檢查權力清單”“監管責任清單”以及“監管要求清單”,明確行政機關、企事業單位和監察員各自的權責邊界。要開展試點,今年,我們決定在東北局和中南局開展通用航空監管模式調整試點,其中“厘清行政執法監管責任,明確執法邊界”是試點工作的一項重要內容。要通過改革和試點,建立上下聯動、協同配合、橫向到邊、縱向到底的權責邊界。

  要全面優化通航監管流程標準,重點解決監管程度問題。要按照通航監管新思路,盡可能地減少監管審批事項、簡化程序、統一規范,實現“陽光審批”。要通過健全通航法規標準,制定合理的工作程序,處理好不同法規、標準以及各類支持性文件之間的承接、遞進、配套關系。要重點解決通航申請跨區轉場飛行難度大、通航野外作業起降場地要求、同一空域僅允許一架航空器運行、通用機場建設驗收與發展基金補助政策不協調、通用航空器加改裝適航取證周期長等問題。要抓緊評估研究,對相關審批限制、標準和程序的合理性進行嚴格審查,做到該取消的取消、該放開的放開、該簡化的簡化、該統一的統一。

  要著力提升通航監管效率,重點解決監管效能問題。監管效率是服務質量的重要標志。審批事項辦理效率低是通航企業反映比較強烈的一個問題。要對類似問題進行梳理研究,通過完善工作機制、改進工作手段等方式,盡可能減少繁文縟節,壓縮辦理時間,進一步提高行政審批規范化、行政許可標準化水平,嚴格執行審批辦理時限相關要求。要善于借助和運用現代化信息技術、網絡技術,深入推進“互聯網+政務服務”,讓“數據多跑路,群眾少跑腿”,力爭在通航管理服務更多領域實現“讓群眾企業辦事像‘網購’一樣方便”。必須到現場辦的,也要力爭做到“只進一扇門”“最多跑一次”。要加快推進民航政務信息系統整合共享工作,防止形成“信息孤島”,實現政務信息資源由重復分散向集約共享轉變、政務系統由分散建設向統籌建設轉變,充分發揮政務信息化效能。

  總之,厘清職責邊界是基礎,優化流程標準是關鍵,提高監管效率是目標。三者相輔相成,相互促進。

  四、加強調查研究,切實改進通航監管工作作風

  加強調查研究是改進工作作風的基本功。當前,民航系統監管隊伍作風狀況總體上是好的,但作風建設永遠在路上,糾正“四風”不能止步。“四風”問題的一些新表現,在通航監管中也一定程度存在,同時監管過程中還有許多新情況新問題,需要加強調查研究,弘揚和踐行當代民航精神,求真務實,真抓實干,進一步改進監管隊伍的工作作風,更好地服務通用航空發展。

  要嚴謹細致,堅決反對浮躁懈怠。要解決監管工作不嚴不實問題,重點解決諸如部分規章交叉引用、通航業務不精、執法比較隨意、執法單據填寫不規范,甚至對轄區存在多年的違法經營活動不聞不問等突出問題。對這些問題,既要從個人身上找問題、想辦法解決,也要從體制機制上著手,進一步完善工作流程和制度建設。要加強監察員教育培訓工作,對執行通航監察工作的監察員,必須先培訓再上崗,不掌握通航相關業務知識、規章標準的,不得從事通航監察工作。要加強通航執法方式變革,探索雙隨機式執法,開展執法案卷交叉評查,規范監察員自由裁量權,切實規范執法行為。要加強監管紀律,工作作風問題解決不好,就有可能發展成滋生腐敗的溫床,對在監察工作中存在不守規矩、違法亂紀等行為的,一經查實,必須堅決打擊,絕不手軟。

  要真情服務,堅決反對官僚主義。要解決監管中的高高在上、發號施令、不接地氣、無所作為、遇事推諉扯皮等不良作風,重點解決個別單位和部門以各種理由不接受申請文件、搞選擇性認可等問題。要解決生搬硬套、層層加碼、辦事拖拉、馬虎應付、效率低下等不良習氣。要抓住典型,采取問責措施,切實發揮“問責一個、警醒一片”的震懾效果。同時加強先進典型宣傳、激勵。要落實真情服務要求,注重換位思考,主動為通航企業排憂解難,把對通航企業和人員的指導、培訓融入監管之中,幫助通航企業更快地成長發展。

  要真抓實干,堅決反對形式主義。各級領導干部既要政治過硬,也要本領高強。要堅持問題導向、目標導向、效果導向相結合,直面問題,出實招、見實效,不達目標不罷休、不見效果不收兵。要實行問題整改銷號制度,整改完成一件銷號一件;對整改清單持續滾動修訂,對于新發現的問題,要及時列入整改清單,明確責任和時限;對整改效果采取評價反饋機制,整改效果不佳的,要通報批評。要強化整改監督考核,對于整改不力、敷衍塞責、搞選擇性落實、象征性執行的,要嚴肅問責懲戒,確保各項問題整改到位、各項措施執行到位,確保取得實實在在的效果,讓我國通航產業在“熱起來”的基礎上真正“飛起來”。

  建設民航強國、實現通用航空高質量發展是新時代民航人肩負的光榮使命,我們要認真學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神,改革創新,求真務實,戮力前行,以“放管服”改革的新舉措新成效,充分釋放通用航空戰略性新興產業的巨大潛力,為通航發展創造良好環境,助力民航“兩翼齊飛”,為更好地服務決勝全面建成小康社會、實現社會主義現代化強國作出民航新的更大貢獻。(來源:中國民用航空局網站)

(摘自民航局副局長李健在通航監管專項督查電視電話會議上的講話)

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